Do Direito da Construção CIvil

 Construção, Urbanismo e Imobiliário

O novo Regime Jurídico da Construção

Autor: Bruno Salgueiro Calçôa

Lisboa, 

Janeiro de 2024 

RESUMO: No contexto do Direito do urbanismo e da edificação em geral, teceu-se um conjunto de pontos que convergem na codificação das normas técnicas de construção, que irão consubstanciar o novo Código da Construção. Assente no estudo disponibilizado pelo Laboratório Nacional de Engenharia Civil, apresenta-se neste artigo a estrutura pretendida para o projeto de Lei que se irá materializar. Introduz-se os aspetos gerais em matéria de construção, de modo a auxiliar o entendimento de matérias com cariz técnico. Apresenta-se as principais entidades e interessados, a começar pelo Estado a quem recai o ónus do compromisso assumido. Identificam-se já alguns dos problemas que o regime atual, no âmbito da construção, designadamente os diplomas legais e regulamentares que se encontram dispersos, e a sua desatualização. São revelados dados pertinentes como os 2381 documentos legais carregados no SILUC. Invoca-se o fundamento para a sua elaboração.  Traçado o enquadramento legal focado em matérias de urbanismo e edificação. Tecendo umas considerações pertinentes à nova suspensão de apresentação do novo Código, pela mudança de Governo e consequente panorama político.

Palavras-Chave: Construção; Urbanismo; Edificação; Normas técnicas de Construção

Introdução

Construção, Urbanismo e Imobiliário é um tema de elevada intensidade e complexidade, por um lado os inúmeros assuntos decorrentes de um tema tão abrangente outro, é o lado que tem a ver com imensidão legislativa e regulamentar sobre as três designações e ainda um outro lado, a sua fragmentação, complexa e por vezes confusa.

Optámos por tornar objeto da nossa investigação a elaboração (o projeto) do “Novo Código da Construção” que se compilará, verdadeiramente num código da “Edificação” reunindo as matérias do seu variado e complexo espetro. Tendo por base o estudo de Revisão dos conhecimentos, caracterização da situação em Portugal e opções de base para o processo de codificação, elaborado pelo Laboratório Nacional de Engenharia Civil (LNEC) 

Um tema merecedor da atenção dos Juristas, pela necessidade de resolver a questão da habitação não só em Portugal, mas também em outros países da União Europeia, sobretudo, no que respeita à produção de novos fogos para a habitação que configura a principal causa para a crise: a pouca oferta de habitação nova, para corresponder às necessidades basilares do mercado face o constante aumento da procura.

Na esfera dos juristas, a necessidade de uma agregação dos inúmeros diplomas legais, são mais de dois mil os diplomas legais e regulamentares. Foi então criado um Sistema de Informação da Legislação de Urbanismo e Construção (SILUC), visando situar toda a legislação sobre a matéria, num mesmo servidor. 

A necessidade de simplificar a legislação, a redução da burocracia, promover o investimento para proporcionar condições favoráveis à construção de nova habitação; um planeamento urbano sustentável, consolidação pela agregação de todos os diplomas, num único código legislativo a par de um consenso entre as diversas partes interessadas no setor da construção: 

O próprio Estado, o Governo; construtores, urbanistas, autarquias e demais intervenientes, engenharia, arquitetura e os próprios juristas. Destacamos os principais intervenientes e entidades (interessadas), a Ordem dos Arquitetos, Ordem dos Engenheiros, Confederação Portuguesa da Construção e do Imobiliário e o Instituto dos Mercados Públicos do Imobiliário e da Construção.

Este trabalho pauta-se por uma matriz dispositiva das linhas de orientação do novo código, que nesta data se encontra suspenso, pela transição da nova legislatura e por conseguinte, a entrada em funções do XXIV Governo da República (até à data de edição deste artigo), ainda não proferiu as suas linhas orientadoras. Não cabe no âmbito deste trabalho tecer considerações políticas, mas tomamos as considerações pertinentes para solucionar os desafios da construção que é a peça chave para solucionar o acesso à habitação da sociedade portuguesa. Cabe-nos analisar a proposição de um novo Código, tecer algumas considerações, no âmbito jurídico-científico, com foco nas soluções.

Invocamos a razão de ser de um novo código não só para a construção, mas para todo o setor da edificação e imobiliário. Veremos a importante definição das normas técnicas de construção que são a pedra basilar e a própria razão de ser do Código, para a boa compreensão e tomada de consciência para a comunidade jurídica. Apresentamos a organização e sistematização do projeto delineado pelo LNEC. Sublinhamos que à data de edição deste artigo jurídico-científico, o projeto de proposta de Lei se apresenta suspenso motivo pelo qual, as fontes de informação e de análise encontram-se muito limitadas na elaboração deste artigo.

Razão de Ser do Novo Código da Edificação

O Projeto de Resolução Nº 893/XV/2ª proposto pela Iniciativa Liberal em setembro de 2023, para a agregação da legislação dispersa num novo diploma: o Novo Código da Edificação. Primeiro que tudo, porque sabemos que o problema se vem a agravar ao longo das últimas décadas, que a pandemia em 2020 veio agudizar ainda mais, a par do conflito na Ucrânia, sem olvidar a consequente subida abrupta da inflação em 2022 e, por conseguinte, as taxas de juros que a partir de 2022 restringiram a capacidade de as famílias poderem adquirir as suas casas através do empréstimo bancário até meados de junho de 2024.

Para além das causas que mencionadas, a escassez na oferta de habitação é, consiste um dos motivos principais da crise da habitação,. De acordo com a análise/estudo da Fundação Francisco Manuela dos Santos, Portugal caracteriza-se no mercado imobiliário com uma oferta inelástica (Sumário Executivo, 2023, p.5), o que significa um reduzida expansão face aos aumentos dos preços, proporcionando a sua maior volatilidade.

De acordo com o mesmo estudo, nos últimos dez anos, tem-se optado pela reabilitação urbana, ao invés da construção de nova habitação. Uma opção que peca pela sua morosidade burocrática, além das restrições financeiras.

De acordo com a PORDATA, o número de fogos concluídos em construções novas para habitação familiar registou 112.612 no anos de 2020 e em 2023 apenas registou 16.923 novos fogos concluídos, ou seja, uma redução acentuada de 85% no número de fogos concluídos em 20 anos . Mais recentemente o Instituto Nacional de Estatística (INE), registou no terceiro trimestre de 2024 a conclusão de 5.916 fogos concluídos em construção nova para habitação.

Outra razão de ser do pretenso Diploma, é a complexidade interpretativa das normas técnicas de construção, no quadro legal vigente, conforme nos dá conta o LNEC .

Complexidade normativa da regulação na construção

Com a criação do SILUC , uma plataforma eletrónica que reúne toda a informação legal em matéria de construção, em toda a sua transversalidade. É possível, logo na sua home page a existência de 2381 diplomas carregados .

Este instituto, tem contribuído, significativamente para solucionar a complexidade normativa da edificação e urbanismo, tendo já procedido a uma compilação das normas técnicas de construção ordenada e classificando-as num sistema de consulta das próprias disposições na sua plataforma eletrónica. Tendo-se mostrado, de acordo com o LNEC, um crucial instrumento que servirá de ponte e de oportunidade de o legislador poder concretizar um Diploma sistematizado, organizado e coerente.

Pretende-se, de acordo com a Resolução apresentada pela Iniciativa Liberal, recomendar ao Governo, que proceda à agregação da dispersa e fragmentada legislação e dê lugar a um novo “Código da Edificação” – ou da Construção – , através da revogação de “leis, decretos-leis, regulamentos e portarias suplantados por esse novo código” que possam entrar em conflito com o futuro regime normativo, tendo por objetivo a redução e simplificação legal.

a. “Concentração de todos os requisitos de projeto, nomeadamente, requisitos de segurança removendo barreiras e requisitos subjetivos de materiais de construção, definindo, em contrapartida critérios técnicos indissociados da referência de materiais específicos, salvaguardando a intemporalidade dos critérios;

b. Avaliação e concentração de todos os requisitos de natureza local e regional definidos nos atuais códigos e regulamentos municipais, removendo todos os requisitos que possam limitar a construção de novas edificações por motivos estéticos...”

c. Salvaguarda das funções de aceitação, supervisão e fiscalização de projetos e obras por parte das câmaras municipais, mas definindo critérios objetivos, claros e universais [...] reduzindo ao mínimo possível a quantidade de licenciamentos e autorizações necessárias para a construção, manutenção e recuperação dos imóveis.

d. Definição de prazos claros para todos os processos de planeamento e licenciamento...”

Estes pontos resolutivos, configuram a razão de ser da agregação da legislação na busca para uma solução por parte do Poder Público para cumprimento das Tarefas do Estado, nos termos da Constituição da República Portuguesa. A par da urgência de soluções para a garantia do direito à habitação preceituado na mesma Lei Fundamental.

Das normas técnicas de construção

As normas técnicas constituem  uma das principais fontes direcionadas ao código da construção, não determinantes. Fundamentais para proporcionar as condições técnico-regulamentares, necessárias à utilização dos edifícios e demais construções, consoante a sua utilização, designadamente, em termos de segurança, salubridade, conforto, acessibilidade para além de contribuir para praticas de construção sustentáveis, por exemplo, na poupança de água e energia para na realização da obra (LNEC, 2024, p. 5). São, em regra definidas pelos próprios regulamentos de construção.

Estas normas constituem a estrutura fundamental de um Código de e para a construção, pois elas podem configurar especificidades, designadamente, quanto às técnicas de construção, a forma e dimensão e organização das construções, assim como o desempenho, por exemplo em termos de energia, ruído e acessibilidade para pessoas com mobilidade reduzida .

O LNEC, ensina ainda que as normas técnicas de construção se podem agrupar e organizar quanto à sua temática em “regulamentos técnicos de construção” (que tratam de uma exigência específica, instalação técnica ou do tipo de edifício) ou se congregarem em “códigos técnicos de construção” (de cariz mais abrangente, isto é incidem, p.e., sobre um conjunto de exigências).

Os regulamentos técnicos de construção versam, nomeadamente sobre a segurança, a habitabilidade, proteção face ao ambiente, acessibilidade e a estética. Estes regulamentos configuram a peça central do sistema de regulação da construção.

A codificação das normas técnicas de construção são um verdadeiro marco para o setor da construção que visa modernizar o sistema de regulação, resolver desafios estruturais e funcionais que tem vindo a enfrentar no “quadro legal e regulamentar que o suporta” (LNEC, 2024, p. 36). 

O problema normativo na regulação do setor atual verifica-se pela sua extensão, dispersão e fragmentação, além da sua complexidade e por vezes, incongruência que são desde há muitas décadas sentidas no setor, o que tem causado os constrangimentos na construção, sobretudo de novas habitações. A oportunidade lançada pelo XXIII Governo em 2023 e a criação do SILUC em 2022 formaram-se as condições o cumprimento do compromisso assumido pelo Estado há mais de 60 anos em agregar toda a legislação nesta matéria.

Do novo código da construção  

Nesta fase da investigação, apresentamos o projeto de proposta de Lei , com as orientações técnicas do Laboratório Nacional de Engenharia Civil , suscita um conjunto de possibilidades a adotar no futuro diploma (ou diplomas), quanto à forma, organização, funcionalidade técnica, a posição de integração de diplomas vigentes. Um verdadeiro avanço, no compromisso assumido pelo Estado há várias décadas. Este processo de codificação das normas técnicas de construção está previsto desde 1999 no Regime Jurídico da Urbanização e Edificação . Este projeto representa uma verdadeira oportunidade para executar uma reforma estrutural no quando legal e regulamentar nas matérias da construção.

A estrutura do futuro Código

O novo Código poderá assentar numa Lei de Bases da Edificação, tendo por objeto quatro setores fundamentais: 1) urbanismo e construção; 2) construção; 3) edificação ;e 4) habitação; deverá também conter um quadro normativo a “outras construções”: pontes, barragens aeroportos ou ferrovia .

O quadro legal deverá conter um quadro legal e regulamentar do ordenamento do território, do urbanismo e do ambiente. Deverá, assim, conter as normas técnicas de construção  (acima analisadas), um controlo técnico administrativo, as qualificações do profissionais e a regulação da atividade em si . 

Constar a certificação dos produtos da construção, os sistemas de seguros e de garantias e os mecanismos de resolução de conflitos. Tratando-se assim, por um lado de um código técnico se apenas incluir as normas técnicas de construção (NTC), noutra perspetiva, um “Código” no sentido técnico-jurídico.

Organização

A elaboração do novo código poderá adotar uma das seguintes direções: um primeiro documento principal (ou uma parte geral), sendo complementado por um conjunto de documentos secundários de caráter específico a cada matéria. 

Em segundo lugar o legislador poderá optar por “um conjunto de documentos, geralmente organizados por exigência...” havendo espaço a uma “diferenciação por tipos de edifícios ou de instalações técnicas. Ou finalmente, poderá optar pela separação dos diplomas, atribuindo-lhes exigências, instalações ou tipologias de edifícios diferentes.

Integração dos Diplomas vigentes

No que respeita ao Código da Construção stricto sensu importa destacar, uma vez mais, a importância (prioritária), no processo codificação das normas técnicas de construção, em regra, definidas nos próprios regulamentos, constituem o cerne do sistema regulador da construção .

Deverá o novo código integrar uma de três opções apresentadas pelo LNEC:

A integração dos diplomas que estabelecem os princípios gerais no seu âmbito (Leis e Decretos-Lei); poderá direcionar-se no sentido de acolher os princípios gerais e a principal regulamentação técnica (acrescentando as Portarias e os Despachos). Pode ainda adotar a generalidade dos diplomas.

O caminho de codificação é ainda longo e as opções ainda estão por escrutinar e, ainda há diversos temas a refletir, seja na definição de aspetos técnicos a incluir (ou não), na nova legislação, a formulação de requisitos, com três vertentes . Como deverão ser tratados os requisitos para edifícios existentes .  Coloca-se a hipótese de publicar documentos de apoio, contendo informação técnica complementar). A publicidade de uma nova lei (nos termos do artigo 119º da Constituição), cujo LNEC complementa

Modelos a adotar no processo de codificação

 

O LNEC apresenta-nos quatro modelos possíveis de adotar por parte do legislador na codificação das normas técnicas de construção, tendo a possibilidade de os conceber à medida das possibilidades lançadas no ponto anterior e com a harmonização dos pontos convergentes e na adoção das melhores opções técnicas:

- Aperfeiçoamento do modelo atual;

- Uma evolução assente no modelo vigente;

- Reformulação do modelo atual; ou

- A adoção de um novo modelo.

É evidente a convergência em determinadas matérias para os quatro modelos. A aprovação de uma Lei de Bases da Edificação (nos termos do artigo 165º, nº 2, al. z) da CRP). A aplicação a todos os tipos de edifício independentemente do uso é outro ponto convergente. O teor deve-se centrar nas normas técnicas de construção (não obstante, caso o modelo atual seja o de ser reformulado, implicar incluir ainda “outros elementos do sistema regulador da construção”). 

Enquadramento legal atual da Construção

Atualmente, a legislação no âmbito do Direito do Urbanismo que se interrelaciona direta ou indiretamente com a construção reúne-se em quatro grandes regimes, das normas e princípios fundamentais; das expropriações; os programas e planos de ordenamento do território e urbanismo; a urbanização e edificação; e a reabilitação urbana. No âmbito da nossa investigação, enfatizamos os seguintes regimes :

A. As normas e princípios fundamentais:

- Constituição da República Portuguesa, artigo 62º a 66º e 165º

- Lei de Bases Gerais da Política Pública de Solos, Ordenamento do Território e de Urbanismo: Lei nº 31/2014, de 30 de maio;

- Lei de Bases da Habitação: Lei nº 83/2019, de 3 de setembro;

- Programa Nacional de Política de Ordenamento do Território: Lei nº 99/2019, de 5 de setembro;

B. Programas e planos de ordenamento do território e urbanismo;

- Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial – Decreto-Lei nº 80/2015, de 14 de maio;

- Princípios relativos à definição das qualificações oficiais a exigir aos autores de planos de urbanização, de planos de pormenor e de projetos de operações de loteamento: Decreto-Lei nº 292/95, de 14 de novembro;

- Avaliação Ambiental de Planos e Programas: Dec.-Lei nº232/2007, de 15 de junho;

- Critérios de classificação e reclassificação do solo: Decreto regulamentar nº 15/2015, de 19 de agosto ;

- Princípios e normas a que obedece a produção cartográfica no território nacional: Dec.-Lei nº 193/95, de 28 de julho;

- Constituição, composição e funcionamento das comissões da elaboração e revisão do plano diretor intermunicipal e do plano diretor municipal: Portaria nº 277/2015, de 10 de setembro.

C. Urbanização e edificação; e

- Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação: Dec.-Lei nº 555/2009, de 16 de dezembro;

- Qualificação profissional dos técnicos responsáveis por projetos e pela fiscalização e direção de obra: Lei nº 31/2008, de 3 de julho;

- Funcionamento do sistema informático relativo à tramitação dos procedimentos de controlo prévio das operações urbanísticas: Portaria nº 216-A/2008, de 3 de março;

- Parâmetros para o dimensionamento das áreas destinadas a espaços verdes e de utilização coletiva nas operações de loteamento: Portaria nº 216-B/2008, de 3 de março;

- Elementos instrutórios dos procedimentos previstos no regime jurídico da urbanização e da edificação: Portara nº 71-A/2024, de 27 de fevereiro;

- Modelos de utilização obrigatória de licença, de resposta à comunicação prévia, dos atos a praticar pelos técnicos e dos modelos de avisos e publicitação.

Considerações finais

Verifica-se essencial uma evolução do setor da construção, com especial destaque para a habitação, ainda sem solução à vista. A codificação das normas técnicas de construção, como podemos constatar é um processo complexo e que requer a participação e colaboração de todos os envolvidos no setor, sem esquecer o próprio legislador que carece dos conhecimentos necessários, provenientes de entidades técnicas, designadamente da arquitetura, engenharia e as demais entidades do setor da construção.

Numa perspetiva jurídica, assinalamos a necessidade com mais de um quarto de século, para a agregação da legislação e regulação atinente à construção, sobretudo na desburocratização e simplificação nos processos de licenciamento, nos termos da Lei. Proporcionas condições que estimulem o investimento, para tomar um rumo no sentido de resolver a situação no setor da construção de novas habitações, aumentando a oferta no mercado imobiliário, e assim, no sentido princípio económico da oferta e da procura, de modo a um melhor controlo do contínuo aumento dos preços, sobretudo na habitação.

O quadro legal e normativo do setor da construção tem apresentado melhorias significativas, sobretudo pela instituição do SILUC, com os valorosos contributos da arquitetura, engenharia e comunidade jurídico científica, designadamente da Universidade de Coimbra.

A nossa investigação foi muito desafiante, sobretudo pela escassez de fontes bibliográficas, sobretudo na vertente jurídica. A matéria da construção é de facto, mais abrangente e diversificada, como as questões dos contratos de empreitada e os direitos e obrigações ali subjacentes. O nosso foco é o futuro Código da Construção e, portanto, aí residiu a dificuldade na busca pela melhor informação oficial, escrutinar numa perspetiva do jurista, ainda a ser desenvolvida.

Bibliografia

Pedro, João Branco, Cabeço, António e Campos, Vitor (coord.). “Codificação das Normas Técnicas da Construção – Revisão dos conhecimentos, caracterização da situação em Portugal e opções de base para o processo de codificação”, LNEC, Lisboa, Setembro 2024 – Relatório 318/2024 – DED/NUT

Monteiro, Cláudio; Miranda, João e Calado Diogo. “Colectânea de Legislação de Direito do Urbanismo”, AAFDL, 5ª Ed., Lisboa, 2024

Projeto de Resolução Nº 893/XV/2ª Pela Agregação da Legislação Dispersa num Novo Código da Edificação

Legislação consultada

Constituição da República Portuguesa

Decreto-Lei nº 555/2009, de 16 de dezembro, Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação

Portara nº 71-A/2024, de 27 de fevereiro, Elementos instrutórios dos procedimentos previstos no regime jurídico da urbanização e da edificação